鋼鐵業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，也是結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)領(lǐng)域，目前面臨總量過大、結(jié)構(gòu)不合理、效率不高、資源環(huán)境壓力大等問題。在9月17日舉行的國家發(fā)展改革委第九屆中青年干部經(jīng)濟(jì)研討會上，國家發(fā)展改革委國民經(jīng)濟(jì)綜合司的張新海、牛晨指出，鋼鐵行業(yè)調(diào)控面臨困境，現(xiàn)行調(diào)控思路有待進(jìn)一步完善，應(yīng)遵循“完善市場、調(diào)控需求、疏堵結(jié)合”的思路，著力解決需求不合理、外部成本沒得到完全體現(xiàn)、非市場因素影響等問題，努力實現(xiàn)既能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對鋼鐵的合理需要，又能盡量降低對資源環(huán)境負(fù)面影響的目標(biāo)。

　　鋼鐵行業(yè)調(diào)控面臨困境

      近些年，國家多次調(diào)控鋼鐵行業(yè)，歷經(jīng)1999年限產(chǎn)保價、2000年清理小鋼廠、2003年制止盲目投資、2005~2006年結(jié)構(gòu)調(diào)整、2009年調(diào)整振興規(guī)劃、2010年加大節(jié)能減排力度等。雖然政策很多，但效果總有不盡如人意之處。

　　一是產(chǎn)能總量“越限越多”。歷次調(diào)控均強(qiáng)調(diào)要控制產(chǎn)能總量增長，嚴(yán)格乃至?xí)和ｍ椖繉徟５撹F產(chǎn)能持續(xù)快速擴(kuò)張，2000年以來民營中小企業(yè)大量進(jìn)入，新上項目多繞開審批，相關(guān)規(guī)劃、政策難以發(fā)揮作用。據(jù)估算，1999年粗鋼產(chǎn)能1.5億噸左右，2003年近3億噸；據(jù)項目清理結(jié)果，2010年底產(chǎn)能高達(dá)8.26億噸，近幾年建成的項目約80%未按規(guī)定履行核準(zhǔn)手續(xù)。

　　二是限制中小高爐和長材發(fā)展的政策與市場需求不一致。現(xiàn)行政策以高爐、轉(zhuǎn)爐等容積大小為主要標(biāo)準(zhǔn)，劃分鼓勵、限制、淘汰類產(chǎn)能；為提高產(chǎn)品附加值，限制新上長材項目，鼓勵上板管帶材項目。但是，中小高爐具有能適應(yīng)我國低品位、雜質(zhì)多的鐵礦等獨(dú)特優(yōu)勢，很多經(jīng)過改造同樣能滿足節(jié)能環(huán)保要求，適合生產(chǎn)建筑用鋼筋、線材等長材；建筑用鋼占鋼材消費(fèi)量50%左右，需求旺盛、效益較好。2003年前后，中小企業(yè)噸鋼利潤曾達(dá)1000元以上，凈資產(chǎn)利潤率30%~50%，有的小高爐僅1年就收回投資；去年還出現(xiàn)過長材價格高于板材的現(xiàn)象。同時，很多中小企業(yè)為避免被淘汰，將高爐拆小上大，產(chǎn)能反而“被擴(kuò)大”。

　　三是企業(yè)實質(zhì)性重組困難重重。為增強(qiáng)競爭力，國家提出發(fā)展特大型企業(yè)集團(tuán)、提高產(chǎn)業(yè)集中度。近幾年兼并重組雖有進(jìn)展，但實質(zhì)性重組面臨諸多制約，企業(yè)競爭力也并未因重組而明顯增強(qiáng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，加入河北鋼鐵集團(tuán)的民營企業(yè)為避免在項目清理中出局，拿出10%股份、每年1000萬元利潤，換取“背靠大樹好乘涼”，實際仍獨(dú)立經(jīng)營；鞍山鋼鐵重組本溪鋼鐵涉及稅收歸屬和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)，阻力很大；山東鋼鐵重組日照鋼鐵涉及不同所有制，且山鋼2010年利潤僅2.1億元，想兼并利潤45億元的日鋼，心有余而力不足。

　　有利于調(diào)結(jié)構(gòu)的市場環(huán)境尚未形成

　　張新海、牛晨指出，鋼鐵調(diào)控之所以困難重重，關(guān)鍵在于有利于調(diào)結(jié)構(gòu)的市場環(huán)境尚未形成，一些非市場因素還在起作用，主要體現(xiàn)在以下三方面：

　　一是需求增長超出預(yù)期?？刂飘a(chǎn)能總量的原因是預(yù)計目標(biāo)年份產(chǎn)能遠(yuǎn)大于需求，但事實表明，需求增速明顯快于制定政策時的預(yù)測。需求增長是現(xiàn)階段工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的必然，但增速快于預(yù)期，很大程度是浪費(fèi)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不高等不合理需求所致，在建筑領(lǐng)域尤為突出。發(fā)達(dá)國家建筑平均壽命70~80年，而我國僅30年，若壽命提高1倍，每年可少用鋼幾千萬噸；有的城市盛行大拆大建，進(jìn)一步放大了需求。在不影響建筑質(zhì)量前提下，使用高強(qiáng)度三級鋼筋可比二級鋼筋節(jié)材10%，我國三級鋼筋用量僅占37%，比發(fā)達(dá)國家低30個百分點(diǎn)左右，每年僅此就多用鋼1000萬噸。此外，過度出口也是不合理需求的重要方面，直接和間接出口鋼材已占產(chǎn)量20%以上。需求快速增長，使行業(yè)新進(jìn)入者特別是生產(chǎn)建筑用鋼的中小高爐、中小企業(yè)，生存空間很大。

　　二是成本沒有得到完全體現(xiàn)推高了利潤水平。鋼鐵是典型的高耗能、高耗水、高排放行業(yè)。與其他國家相比，我國排污標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保收費(fèi)、能源和用水價格等普遍偏低，節(jié)能環(huán)保監(jiān)管處罰不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生，鋼鐵生產(chǎn)外部成本沒有得到充分體現(xiàn)。再加上很多地方提供土地、稅收等優(yōu)惠，使企業(yè)獲得額外補(bǔ)貼，利潤率曾經(jīng)連續(xù)多年維持在高水平，企業(yè)投資熱情高漲。我國鋼鐵行業(yè)“競爭優(yōu)勢”很大程度上是依托于此形成的，但付出的代價則是擠占其他行業(yè)發(fā)展空間、對環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。

　　三是改革滯后形成的非市場因素放大了產(chǎn)能擴(kuò)張沖動。鋼鐵行業(yè)能提供較多稅收，在現(xiàn)行財稅、政績考核體制下，各地爭上鋼鐵項目積極性很高，有的甚至形成地方保護(hù)，這進(jìn)一步扭曲了市場競爭環(huán)境，助推了企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能行為。國有鋼鐵企業(yè)雖然規(guī)模較大，但由于改革滯后、活力不強(qiáng)，效益水平普遍低于民營企業(yè)。這一方面使民營鋼鐵項目優(yōu)勢更明顯，刺激了民營資本進(jìn)入鋼鐵行業(yè)；另一方面，很多國企產(chǎn)品不適應(yīng)市場需求，產(chǎn)能閑置情況甚至比民企更嚴(yán)重，但國企經(jīng)營者負(fù)盈不負(fù)虧，經(jīng)營困難時還會得到政府保護(hù)，僅靠市場力量很難讓其退出。

　　“需求不合理、利潤一度畸高、非市場因素干擾，共同催生了產(chǎn)能總量過大、中小企業(yè)和中小高爐驟增、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整難等現(xiàn)象。由于這些現(xiàn)象突出表現(xiàn)在供給側(cè)，調(diào)控政策很自然地延續(xù)了長期以來生產(chǎn)調(diào)控為主的思路，采取嚴(yán)控投資以及直接調(diào)控裝備、產(chǎn)品、企業(yè)規(guī)模等結(jié)構(gòu)目標(biāo)的做法。但這些措施只是針對總量過大、結(jié)構(gòu)不合理和效率不高的現(xiàn)象，未觸及深層次問題，其效果必然會打折扣。”張新海、牛晨表示。

　　完善市場、調(diào)控需求、疏堵結(jié)合

　　張新海、牛晨認(rèn)為，我國鋼鐵行業(yè)已進(jìn)入低利潤、緩慢增長時期。一方面，考慮到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍有較大空間，對比發(fā)達(dá)國家發(fā)展歷程，預(yù)計我國粗鋼產(chǎn)量峰值出現(xiàn)在2020~2025年，屆時產(chǎn)量10億噸左右、人均產(chǎn)量0.7噸、人均蓄積量近10噸，未來10年產(chǎn)量年均增長5%左右。另一方面，由于鐵礦石進(jìn)口增加、價格上漲，目前鐵礦石成本已占鋼材售價40%以上，遠(yuǎn)高于2003年前后10%左右的水平，噸鋼利潤大幅下降；隨著發(fā)展中國家鋼鐵需求持續(xù)增長，鐵礦石價格還可能繼續(xù)上揚(yáng)，并長期主導(dǎo)生產(chǎn)成本，低利潤將成為市場常態(tài)。在上述背景下，企業(yè)雖仍有上項目的意愿，但投資決策已趨于謹(jǐn)慎，大幅擴(kuò)張產(chǎn)能的沖動明顯減弱。

　　“基于以上分析判斷，我們認(rèn)為鋼鐵調(diào)控應(yīng)遵循‘完善市場、調(diào)控需求、疏堵結(jié)合’的思路。”張新海、牛晨說。

　　他們認(rèn)為，在完善市場方面，要設(shè)計更多經(jīng)濟(jì)手段將外部成本內(nèi)部化，減少非市場因素干擾，構(gòu)建有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的市場環(huán)境。一是推動形成全國統(tǒng)一的競爭市場。加快財稅、政績考核等改革，降低地方政府不顧效益、盲目上鋼鐵等“兩高”項目的動力；規(guī)范地方政府行為，打破地方分割的市場格局。深化國有企業(yè)改革，降低鋼鐵行業(yè)國有資本比重，減少由于國企依賴政府對競爭產(chǎn)生的不利影響。二是發(fā)揮電力對鋼鐵調(diào)控的作用。鋼鐵行業(yè)率先試行能耗總量控制，綜合考慮產(chǎn)能規(guī)模、能耗標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)定企業(yè)能耗、電耗限額，對超額用電企業(yè)征收罰金。將部分罰金留地方作為結(jié)構(gòu)調(diào)整基金，調(diào)動地方積極性。三是大幅提高資源環(huán)境成本。抓緊研究開征環(huán)境稅，提高落后產(chǎn)能增值稅稅率，提高能源資源、用水價格和環(huán)保收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使不符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)運(yùn)行不經(jīng)濟(jì)、自動退出。四是盡快建立產(chǎn)能統(tǒng)計制度。研究建立鋼鐵等行業(yè)產(chǎn)能利用率統(tǒng)計制度并按月公布，強(qiáng)化間接引導(dǎo)、間接調(diào)控。

　　在調(diào)控需求方面，要將鋼鐵總量控制的重點(diǎn)從產(chǎn)能總量轉(zhuǎn)到需求總量上。一是嚴(yán)格下游行業(yè)鋼材使用標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)主要行業(yè)鋼材消耗管理，修訂建筑用鋼等標(biāo)準(zhǔn)，大規(guī)模推廣三級鋼筋、高強(qiáng)度結(jié)構(gòu)鋼；積極推動汽車輕量化、油船耐腐蝕鋼等發(fā)展，減緩裝備行業(yè)鋼材需求增長。二是切實減少浪費(fèi)。出臺建筑物使用年限強(qiáng)制管理辦法，強(qiáng)化建筑物質(zhì)量管理，大幅延長建筑物壽命；增強(qiáng)城市建設(shè)規(guī)劃的前瞻性和嚴(yán)肅性，減少地方官員的干預(yù)，規(guī)范和制止無序輪回拆建。三是推廣鋼材替代產(chǎn)品。加大研發(fā)投入力度，鼓勵下游行業(yè)廣泛使用新材料、可再生材料替代鋼材。四是加強(qiáng)廢鋼資源回收利用。結(jié)合城市礦產(chǎn)示范基地等建設(shè)，抓緊建立廢鋼資源回收流通體系；運(yùn)用財政補(bǔ)貼、增值稅退稅等政策，支持廢鋼加工企業(yè)發(fā)展，降低對鐵礦石和鋼鐵初級產(chǎn)品的依賴。五是堅持抑制鋼鐵出口的政策導(dǎo)向。綜合運(yùn)用出口配額、退稅、關(guān)稅、加工貿(mào)易管理等措施，控制鋼鐵直接出口，合理引導(dǎo)下游制成品出口。

　　在疏堵結(jié)合方面，要允許企業(yè)上符合產(chǎn)業(yè)政策、布局規(guī)劃的項目，制止違法違規(guī)項目建設(shè)。一是突出能耗環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)作用，減少對結(jié)構(gòu)指標(biāo)的直接干預(yù)。在投資管理、落后產(chǎn)能認(rèn)定過程中，強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生等標(biāo)準(zhǔn)作用。完善相關(guān)政策，避免將裝備容積、產(chǎn)品種類、企業(yè)規(guī)模等作為直接管制對象，允許建設(shè)符合能耗環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)的中小高爐、長材項目。二是發(fā)揮規(guī)劃作用，改變逐個審核項目的投資管理模式。結(jié)合生產(chǎn)力布局規(guī)劃的編制實施，明確適合建設(shè)鋼鐵項目的區(qū)域，集中對外公布招標(biāo)、擇優(yōu)選擇項目；未納入規(guī)劃的地區(qū)則禁止新建，現(xiàn)有產(chǎn)能要逐步搬遷。有關(guān)部門、地方要加強(qiáng)協(xié)作，切實管住違法違規(guī)項目建設(shè)。三是解決現(xiàn)有違規(guī)產(chǎn)能的合規(guī)問題。對符合規(guī)劃、政策的違規(guī)項目，要補(bǔ)辦核準(zhǔn)手續(xù)；對不符合規(guī)劃、政策的，要限期關(guān)停整改或堅決予以淘汰。四是健全落后產(chǎn)能退出機(jī)制。允許鋼鐵落后產(chǎn)能實行等量或減量置換，等比或按一定縮減比例新上符合規(guī)劃、政策的項目；研究建立產(chǎn)能指標(biāo)交易市場。完善落后產(chǎn)能退出的社會保障、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)日摺?/div>